關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見
環(huán)法規(guī)函【2019】121號
各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團生態(tài)環(huán)境局，計劃單列市生態(tài)環(huán)境局：
2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（自 2017 年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。
根據(jù)最高人民法院于 2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法 [2004]96 號，以下簡稱《紀要》）有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐，并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題，提出以下意見。
一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
（一）有關(guān)法規(guī)規(guī)定
新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處 20 萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上 200萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處 5 萬元以上 2 0萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉?！?/span>
修訂前的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（自1998 年 11月 29 日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款?！?/span>
（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
《 紀要 》 明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實體規(guī)定的。”
二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰。
經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”。
因此，“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當(dāng)適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。
生態(tài)環(huán)境部
2019年10月17日
（此件社會公開）
